La política espanyola sempre ha tingut problemes per encaixar en una arquitectura institucional la diversitat dels seus territoris. A més, el federalisme com a fórmula d'organització territorial mai no ha gaudit de gaires adeptes enfront dels defensors de fórmules més o menys unitàries. L'organització territorial d'Espanya d'acord amb la Constitució del 1978 es va fonamentar en l'article II, que diu el següent: "La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas".

Què era una nacionalitat? I què la diferenciava d'una nació? El cert és que els ponents de la Constitució no es van posar d'acord en la definició. Per a Herrero de Miñón eren "fets diferencials amb consciència de la seva pròpia, infungible i irreductible personalitat". Per a Arias Salgado, "comunitats d'acusada personalitat cultural o historicopolítica que aspiren al reconeixement constitucional de les seves singularitats constitutives". Per a Roca Junyent, "nació sense estat, amb personalitat cultural, històrica i política pròpia dins la realitat plurinacional d'Espanya com a nació de nacions". Per a Solé Tura, "un estat de consciència col·lectiu que es fonamenta no solament en la història, en el passat comú, en la llengua, en la cultura o en la realitat econòmica, sinó també en una forma determinada de concebre la seva pròpia realitat davant els altres".

Nacionalitats històriques
Podríem citar més exemples, però queda clara la dificultat de trobar una definició, com no podia ser d'altra manera, perquè l'objectiu no era positiu sinó negatiu: evitar el terme 'nació', reservat exclusivament per a Espanya i negat a les anomenades 'nacionalitats històriques', aquelles que havien tingut un estatut d'autonomia en el passat: Catalunya, el País Basc i Galícia.

El resultat?
La Constitució no definia el terme 'nació', però regulava el dret a l'autogovern de nacionalitats i regions, si així ho desitjaven, establint com a base la divisió en províncies que datava del segle XIX. És a dir, es podien formar comunitats autònomes agrupant províncies o basant-se en una de sola, però mai modificant aquesta divisió vuitcentista. L'única cosa que singularitzava les nacionalitats històriques, a banda del passat, era la via d'accés a l'autonomia. Per a aquestes comunitats s'establia un procés de via ràpida mitjançant l'article 151 i un nivell competencial més alt, mentre que per a les altres que es formessin hi havia un procés de via lenta, amb un període provisional de cinc anys i un nivell de competències més baix.

El 'cafè per a tothom'
Davant aquesta asimetria va aparèixer el dret de totes les comunitats autònomes a accedir al nivell de competències més alt: l'anomenat 'cafè per a tothom'. L'origen del terme l'hem de buscar a Andalusia, comunitat que va reclamar ser considerada nacionalitat i accedir al mateix nivell competencial marcat per l'article 151. Va ser, per tant, des dels territoris que es va qüestionar l'asimetria establerta a la Constitució i es va començar a repartir 'cafè' fins i tot a aquell qui no en demanava.

L'asimetria més important s'establí entre el País Basc i Navarra i la resta de l'Estat pel que fa a la fiscalitat: és el que es coneix com a 'concert econòmic'. Centrant-nos en el cas català, aquí hi ha l'origen de l'espoli fiscal, la diferència entre els diners que s'envien a Madrid i els que tornen a Catalunya, i la justa reclamació que la solidaritat establerta en l'article 2 de la Constitució en cap cas ha de representar l'empobriment del territori, o un nivell de renda per habitant inferior al que pertoca a partir de la riquesa generada.

El concert econòmic basc i navarrès: un model exclusiu de finançament
El País Basc i Navarra van reclamar i obtenir la restitució dels furs que establien la seva autonomia fiscal. És a dir, que a diferència de les altres comunitats -la fiscalitat de les quals es gestionaria des de Madrid-, en el seu cas recaptaven íntegrament els impostos dels seus ciutadans, i pagaven una quantitat anyal a l'Estat pels serveis que els prestava.

Això va ser possible perquè la Constitució del 1978 va reconèixer els 'drets històrics dels territoris forals', essent un d'aquests el 'concert econòmic'. Així, en l'elaboració de l'Estatut d'Autonomia del País Basc del 1979 es van fixar les bases modernes d'un sistema que es remunta a la segona meitat del segle XIX. Les tres guerres carlines van posar fi als furs tradicionals que regien Navarra i el País Basc, i es va establir el primer concert econòmic. Un model que es mantindria fins a la Guerra Civil, quan Franco va castigar les províncies que no s'havien sumat a l'alzamiento (Guipúscoa i Biscaia) i va premiar les que sí que ho havien fet (Àlaba i Navarra).

La influència dels models europeus en la Constitució del 1978 es veié facilitada per dos factors. En primer lloc, la mera apel·lació a Europa representava, per si mateixa, un element facilitador de consens. Europa i democràcia apareixien com les dues cares d'una mateixa moneda. En segon lloc, es va pensar en els diferents models europeus vigents a l'hora de trobar solucions als problemes pels quals el constitucionalisme històric espanyol no havia sabut aportar receptes reeixides. Entre aquests problemes va cobrar una decisiva importància, per exemple, el de l'estabilitat governamental, la principal preocupació del constitucionalisme europeu de postguerra, i receptes com la moció de censura regulada en la Llei fonamental de Bonn del 1949 van ser directament importades en el text constitucional espanyol. La Constitució italiana del 1947, per la seva banda, va tenir un important influx en el disseny del mecanisme de garantia de la independència del poder judicial. Altres textos europeus, com la Constitució de la V República Francesa del 1958, la Constitució portuguesa del 1976 o les constitucions dels estats escandinaus, van tenir també un paper rellevant. 

Gabriel Cisneros (1940-2007): el falangista
Del sector blau (pel color de la camisa de Falange) de la coalició governamental Unión de Centro Democrático (UCD), encapçalat pel mateix president Adolfo Suárez i Rodolfo Martín Villa. Havia estat procurador franquista.

Manuel Fraga Iribarne (1922-2012): el franquista
Líder d'Alianza Popular, que aplegava els principals dirigents polítics del franquisme. El mateix Fraga havia estat ministre amb Franco i vicepresident del govern i ministre de Governació amb Carlos Arias Navarro.

Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón (1940): el jurista
Diputat de la UCD, prestigiós constitucionalista (format a les universitats de Madrid, Oxford, París i Lovaina), lletrat del Consell d'Estat des del 1966 i redactor principal de la Llei per a la reforma política (1976).

Gregorio Peces-Barba (1938-2012): el socialista
Diputat del PSOE, catedràtic de Filosofia del Dret, cofundador de la revista 'Cuadernos para el Diálogo' (1963), la seva activitat com a advocat davant el Tribunal d'Ordre Públic el va portar de la democràcia cristiana al socialisme.

José Pedro Pérez-Llorca (1940): el democràta
Diputat de la UCD, adscrit al sector democratacristià, diplomàtic i lletrat de les Corts. Va ser ministre de la Presidència, d’Administració Territorial i d’Afers Exteriors amb Adolfo Suárez i Leopoldo Calvo Sotelo.

Miquel Roca i Junyent (1940): el nacionalista
Diputat del Pacte Democràtic de Catalunya, advocat, fill d’un dirigent d’Unió Democràtica de Catalunya, començà la seva militància política al Front Obrer de Catalunya (amb Narcís Serra i Pasqual Maragall). Fundador de Convergència Democràtica de Catalunya i mà dreta de Jordi Pujol.

Jordi Solé Tura (1930-2009): l'antifranquista
Diputat del PSUC, representant del Grup Comunista, catedràtic de Dret Polític, inicià la seva militància l’any 1957, s’exilià i treballà a Radio Pirenaica (Bucarest). Fundà i dirigí Bandera Roja i tornà al PSUC l’any 1974.